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行政机关如何规范应对政府信息公开申请

郎一华 2018-10-26 11:39:15


《政府信息公开条例》于2007年1月经国务院常务会议通过,自2008年5月1日正式施行。2007年8月,国务院办公厅发布《关于做好施行《中华人民共和国政府信息公开条例》准备工作的通知》(国办发〔2007〕54号),要求各级政府部门切实作好各项准备工作,确保《条例》全面、正确、有效施行。2008年4月29日,国务院办公厅发布《关于施行《中华人民共和国政府信息公开《条例》》若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号),针对《条例》的贯彻施行提出了20条意见。2010年1月,国务院办公厅发出《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号),针对《条例》施行以来,各地区、各部门在受理依申请公开政府信息过程中遇到一些新的情况,提出了七条意见。2010年12月,最高人民法院通过《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,对各级人民法院审理政府信息公开行政案件进行了具体规范。 


根据上述法律法规,同时结合本所办理政府信息公开行政案件、接受政府机构咨询的实务经验,我们对各级政府部门如何规范处理信息公开申请提出一些想法,对《条例》实施中的具体问题及相关的法律法规作一些解读。 


 一、 政府信息的公开与例外 


世界各国的政府信息公开立法,几乎都确立了同样的基本原则,即“公开为原则、不公开为例外”。国务院法制办负责人张穹就政府信息公开《条例》答记者问时表示,“我国在制定政府信息公开《条例》的时候,从两个方面体现了“以公开为原则,不公开为例外”原则。一方面,《条例》规定了主动公开的基本要求和公开的内容,也规定了各级政府主动公开政府信息的重点,还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方面,《条例》规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开,除此之外,都可以公开。”涉及国家秘密的政府信息应当严格以《保守国家秘密法》及其实施办法来界定。 


《条例》制定的初衷是“为了统一规范政府信息公开工作,强化行政机关公开政府信息的责任,明确政府信息的公开范围,畅通政府信息的公开渠道,完善政府信息公开工作的监督和保障机制。推行政府信息公开,是提高科学执政、民主执政、依法执政能力和水平,构建社会主义和谐社会的必然要求;是推进社会主义民主,建设法治政府的重要举措;是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容”。 


因此,各级政府部门应当准确认识和对待公民、法人、其他组织提起的政府信息公开申请。 


二、 申请人和申请公开的政府信息之间是否应当存在利害关系 


《条例》第二十条第二款规定,政府信息公开申请应当包括:申请人的姓名或者名称、联系方式;申请公开的政府信息的内容描述;申请公开的政府信息的形式要求。《条例》并未要求申请人对是否处于自身生产、生活、科研等特殊需要作出说明。 


国办发〔2008〕36号第十四条规定,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供”。就该条规定是否与《条例》相违背,学术界仍有重大争议。 


在(2015)苏行终字第00163号案件中,徐军向张家港市政府提出政府信息公开申请,申请公开《﹤关于沙钢集团实行整体转制的请示﹥的批复》的批准文书和改制方案。张家港市政府作出《市政府信息不予公开告知书》,该告知书内容为:“经查,你因连续旷工3天被视为自动离厂,根据沙钢集团《关于对辞退、开除人员的股金处理规定》(苏沙钢集[94]第60号)之规定,你所持有的张家港市钢铁厂股份合作制股票,应当与公司进行结算。因此,沙钢集团于2001年进行整体转制时,你所持有张家港市钢铁厂股份合作制股票没有转为江苏沙钢集团有限公司职工持股会股份。故你与沙钢集团2001年整体转制并无利害关系,相关政府信息不予提供”。 省高院作出终审裁判,认为,徐军申请公开《﹤关于沙钢集团实行整体转制的请示﹥的批复》的批准文书和改制方案系张家港市政府在履行行政职权过程中制作的政府信息,属于政府信息的范畴。张家港市钢铁厂于1996年6月19日出资设立江苏沙钢集团有限公司,后于2001年7月16日注销,徐军持有张家港市钢铁厂股份合作制股票若干至今未结算,故徐军根据自身生产、生活需要,申请获取《﹤关于沙钢集团实行整体转制的请示﹥的批复》的批准文书和改制方案有事实根据和法律依据。张家港市政府以徐军与其申请公开的政府信息无利害关系为由作出《不予公开告知书》不符合《政府信息公开《条例》》第十七条的规定。 


行政机关若要以申请人与申请公开的政府信息无利害关系为由不予提供政府信息,则将面临司法机关的最终审查,我们认为这个无利害关系的判断应当有充分的依据,谨慎采用。 


 三、 答复内容必须合乎规范 


《条例》第二十一条对行政机关的答复作出规定,对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;(二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;(四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。 


行政机关一定要严格遵守《条例》二十一的规定进行答复。第(一)、第(二)种情形通常争议较小。第(四)项规定,行政机关应当积极的运用。《条例》第二十条规定,政府信息公开申请应当包含“申请公开的政府信息的内容描述”,实践中,申请人对申请公开的政府信息描述往往并不足够的具体(比如申请公开的文件无名称或者名称有误、无文号,导致无法检索或者检索困难),我们认为行政机关不能忽视审查申请公开的政府信息的描述,对不明确的申请内容应积极要求申请人予以明确。准确把握申请人的要求,才能更好的开展政府信息搜索、公开工作。


对第三种情形,要结合《条例》第十七条,行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。因此,政府信息应当分为“制作”和“获取”两种情形确定公开义务的主体。当发现申请人公开的政府信息属于其他行政机关制作或者保存的情形,应当按照《条例》第二十一条第(三)项的规定,告知其“依法不属于本机关公开”,能够确定公开义务主体的,则“应当”告知申请人该行政机关的名称、联系方式,作好指引工作。 


 四、 政府信息不存在的适用情形 


首先应当准确理解“政府信息不存在”指的是客观事实上不存在,而不考虑该等政府信息是否应当存在。行政机关对客观上不存在的政府信息可以依据《条例》第二十一条第(三)项,直接告知其“政府信息不存在”。实践中,行政机关往往措辞谨慎、含糊,经过一定查找未能找到的,往往会回复申请人“该等政府信息本机关并不掌握”。我们认为“用不掌握”来回答是没有法律依据的。政府信息存在即应提供,不属于本机关公开的,则应告知申请人,能够确定公开义务主体的,应当提供指引;政府信息不存在的,即应告知申请人“政府信息不存在“。“不掌握”的语意含糊,不符合《条例》的规范要求。 


当然,行政机关答复“政府信息不存在”应当有足够的理由。司法机关在裁判时一定会要求行政机关提供确实进行过全面搜集搜寻政府信息工作的证据。 


除此之外,行政机关还应当注意,若申请人申请公开的政府信息同时属于依法应当主动公开的政府信息,则行政机关不可主张该等政府信息不存在。我们认为,属于主动公开范围的政府信息,行政机关负有搜集、编制、整理的义务,而不能以客观上不存在为由拒不提供。 


苏州市中级人民法院在(2017)苏05行终257号案件中作出终审裁判,认为“上诉人所申请公开的信息属于被上诉人主动公开的范围。被上诉人高新区住建局以涉案项目资金由苏州新狮重建发展有限公司负责自筹解决,故未制作或获取相关信息的答复,缺乏依据,依法应予撤销”。 


五、 会议纪要是否属于公开范围 


《政府信息公开《条例》》第二条规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)第二条规定,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《政府信息公开《条例》》所指应公开的政府信息。 


2014年9月12日,最高人民法院发布政府信息公开十大案例,在张宏军诉江苏省如皋市物价局政府信息公开一案中,法院裁判界定了内部信息的概念。所谓内部信息,就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。之所以要免除公开内部信息,目的是保护机构内部或不同机构之间的交流,从而使官员能够畅所欲言,毫无顾忌地表达自己的真实想法。 


因此,如果行政机关的会议记录或会议纪要仅涉及行政机关的内部管理实务,对外部不具有约束力,亦对相对人的权利义务不产生实际影响,只是内部会议发言的记录,则属于内部信息,不属于应当公开的政府信息。 反之,如果会议纪要内容对外部产生约束力,亦是行政机关相关行政行为的依据,对相对人的权利义务产生实际影响,则不属内部管理信息,而属于应当公开的政府信息。 


 六、 结语 


阳光是最好的防腐剂,行政机关履行政府信息公开水平的进一步提高,必将增强和提高行政机关科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。政府信息公开工作的依法推进,也将促进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的顺利构建。  


(本文作者郎一华律师)



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